КАЗАЧЬЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В XIX ВЕКЕ.
Вместо вступления. Мой знакомый, донской казак Юрий Дегтярёв, ознакомившись с моими прежними работами и, в частности, с моими упоминаниями Движения Восстановленных Станиц (ДВС), которое всё никак не может добиться каких-то заметных результатов в воссоздании казачьего местного самоуправления, хотя упорно работает именно в этом направлении уже не первый год, написал мне:
«Не только Движение Восстановленных Станиц не идёт на Дону. Вот поэтому лично я отношусь к ДВС, как очередному тупику. Ведь если бросаться в законное русло, то нужно точно знать, что этот путь даст положительный эффект для народа. Точно так же в начале 1990 вместо взятия просто-напросто валявшейся безхозно власти, казаков потянули одевать форму, погоны, медали. И причину всего происходящего с самоуправлением на территории Присуда вижу, как раз в твоих, Саша, расследованиях событий XVII-XIX веков. Россия подспудно, на клеточном уровне боится донских казаков. В какой-то степени это даёт мне гордость и надежду: раз боятся - значит есть ещё кого!».
С самого начала XIX века центральные донские власти проводили политику, направленную на превращение станичных правлений из органов казачьего самоуправления в исполнительные органы войсковой власти. Казаки же с не меньшей настойчивостью продолжали бороться за сохранение своих старинных демократических форм правления. И, как ни странно, их требования не были полностью отвергнуты самодержавной властью. В 1823 году члены Донского комитета во «всеподданнейшей» записке относительно местного (станичного) самоуправления писали, что демократический образ правления:
«Имеет начало от самой глубокой древности. Такое управление, как малосложное и соглашённое с домашнею жизнию казаков, без всякого сомнения для них полезно, если бы только станичные правители снабжены были полными и ясными правилами».
Они были получены в «Положении» 1835 года. Исходя из него, станичное управление имело военную и гражданскую части. По военной части оно находилось в распоряжении войскового военного, а по гражданской - гражданского управления. В станицах учреждались правления, членами которых становились станичный атаман, два судьи (из стариков), избираемых обществом на три года, и два писаря. Если атаман не имел офицерского чина, то на время правления он получал звание хорунжего. Правление имело свою печать и являлось органом местной исполнительной власти, которому подчинялись все жители поселения. В его задачу входило:
- сохранение станичных земель и имущества;
- оберегание личного права жителей на землю;
- доведение до сведения населения обо всех беспорядках на общем Сборе.
Станичные правления подчинялись по делам военным окружному генералу, а по гражданским и хозяйственным - сыскным начальствам, возникшим в прошлом веке. Остановимся на порядке станичных выборов. Казакам разрешалось избирать «из своей среды» атамана, судей, кандидатов для заседания в войсковом и окружном судах, в сыскных начальствах. Выборы проходили 1 января через каждые три года в присутствии особых чиновников от войскового наказного атамана. В процедуре станичных выборов должны были участвовать все казаки, достигшие 25 лет. На полном Сборе предварительно назначалось по несколько кандидатур на одну должность:
- на станичного атамана - 3;
- на должности судьи - 4;
- для заседаний в войсковых судах и сыскных начальствах - 2.
Избранные из числа этих кандидатов атаман и судьи при их утверждении в должности войсковым наказным атаманом приводились к присяге и принимали от прежних должностных лиц станичные «суммы описи имуществ и документов и доносили об этом сыскному начальству». Положением 1835 года были регламентированы правила о станичных Сборах (Кругах), которые делились на «полные» и «частные». Полные Сборы проходили три раза в год - в начале января, весной (перед покосом) и осенью (в сентябре или октябре). Частные Сборы собирались ежемесячно, в первое воскресенье или экстренно, в их компетенцию входили «суд и расправа, определение исправительных мер: наказание розгами до 20 ударов, выдерживание на хлебе и воде, денежною пенею и тому подобное» - за аморальное поведение в обществе. То есть за всё то, что сегодня в России по её административному кодексу обозначается как «мелкое хулиганство». Положение ограничивало состав участников частного Сбора. На него допускались служащие и чиновники, «довольствующиеся в станичном юрте на общественном праве», а также урядники и казаки не моложе 21 года (с этого возраста казак считался совершеннолетним). Таким образом, сужался круг участников собрания, поскольку вырос возрастной ценз. Это, с одной стороны, говорит о сокращении демократических прав у казаков, но с другой - свидетельствует о стремлении допускать к решению общественно значимых вопросов более зрелую и обладающую большим жизненным опытом часть станичников.
В первую половину XIX века для решения общественных дел (разделы юртовых довольствий, выборы должностных лиц, постановлений об исключении из общины «вредных обывателей», о приёме новых членов и другие вопросы), собирались станичные Сборы. В них участвовали казаки самой станицы и прилежащих к ней хуторов. Однако были и малые Сборы одной только станицы или хутора для решения сугубо местных хозяйственных дел, не затрагивающих интересы соседних поселений (распределение общественных работ между членами общины, наём пастуха и тому подобное). О созыве Сбора давал распоряжение станичный атаман. В нём участвовало по одному мужчине от семьи, и только он имел право голоса. Остальные члены семьи тоже могли присутствовать, допускалось даже участие женщин, но без права голоса, исключительно с целью ознакомления с решениями Сбора. Бывали случаи, когда женщины приходили на Сбор, «чтобы поклониться обществу и попросить какую-нибудь милость». Вел собрание атаман. При обсуждении поставленных им вопросов казаки «начинали говорить все сразу, слышится страшный шум, в котором разобрать ничего нельзя». На Дону даже родилась поговорка:
«Шумна казачья речь, как вода, когда прорвалась плотина».
Для решения дела требовалось квалифицированное большинство - согласие 2/3 голосов. Тайны голосования не существовало, всё делалось у казаков явно и открыто. При подсчёте казаки расходились на две группы «за» и «против», таким образом и считались голоса. После рассмотрения всех вопросов, запланированных решить на данном Сборе, выносился «общественный приговор, который подтверждался подписями собравшихся». В середине XIX века стремление казаков принимать участие в станичных Сборах заметно убавилось. Причиной этому являлась «дальность расстояния и слишком малый интерес к делу».
Нередки были случаи, когда Круг не мог состояться по нескольку месяцев из-за отсутствия кворума (более половины имеющих право участия). Станичные правления вынуждены были идти на хитрости, такие как «намеренно уменьшать в отчётах своих количество домохозяев или решать дела с незаконным количеством граждан, и потом разными способами собирать законное число подписей». Много жалоб казаков было и на беспорядки во время самих Сборов, отличительной чертой которых являлись «страшная давка, до невероятности безобразный крик и шум». Особенно бурно проходили Сборы, на которых выбирали станичных должностных лиц. На них нередки были «интриги и подкупы» так как желающих занять эти места в XIX веке было много. Однако казачья масса во многих станицах старалась выбрать себе грамотного атамана, «рачительного в хозяйстве, притом человека сильного, имеющего в станице вес». «Положение» 1835 года большое внимание уделяло исполнительным органам - станичным правлениям и чиновникам, которые в них служили. От последних требовалось добросовестное, неукоснительно точное исполнение всех предписаний начальства. Закон также предписывал, чтобы «в отношении станичного хозяйства и поземельных довольствий» станичные правления «отнюдь не делали никаких собственных распоряжений», но во всех случаях «ограничивались одним только исполнением по приговорам общественным», то есть исполнением решений Сборов. Таким образом, атаман и судьи не могли выносить свои решения по хозяйственно-экономической деятельности без предварительного одобрения их на станичном Круге. Деятельность исполнительных органов станицы (станичных правлений) была строго регламентирована:
«Особым наказом об управлении станицами».
Одной из главных задач работы станичных правлений называлось «охранять неприкосновенность юртовых границ от произвольного захвата». По поводу территорий, принадлежащих станицам, в Положении говорилось:
«Станицы довольствуются всеми землями и угодьями, определёнными в собственности их, под именем станичных юртов, на основании древнего права общественного владения».
В исключительное ведение станичных обществ предоставлялись все «распоряжения по земельным довольствиям, по охране лесов и прочего станичного имущества, по сбору и употреблению общественных доходов, и вообще по хозяйству станиц». Оценить уровень полномочий местного самоуправлении невозможно без рассмотрения роли и места станичной судебной власти («станичных судов») в жизни казаков. Судебная власть «всецело находились в руках казацких общин». Правонарушений среди казаков совершалось очень мало, но когда они случались, то все общество станицы старалось принять в их разрешении посильное участие, выступить в роли соучастника, защитника или примирителя. За малые проступки, такие как ссоры, драки, хулиганство судьи («старики») заставляли виновного «поклоном в ноги испросить прощения» у обиженного. Если же поссорившиеся не мирились «по увещеванию стариков и соседей, которые являлись только третейскими судьями», то дело передавалось на разбирательство в станичный Круг.
В первой половине XIX века в случае какого-либо иска истец являлся в Круг и объявлял свою жалобу словесно. Круг вызывал ответчика, допрашивал его и постановлял своё решение. Решение это исполнялось в ту же минуту. Если совершалось уголовное преступление, то в Круг являлось или лицо пострадавшее, или выступали два, три и более посторонних обвинителей, объявляли о преступлении, излагали все его обстоятельства и делали своё заключение. Круг призывал обвиняемого и, допросив его, приговаривал к наказанию. Когда о преступлении, ещё до объявления его в Кругу, узнавал атаман, то он производил словесный розыск и потом предлагал его на обсуждение Кругу, сообщая своё мнение о должной мере наказания преступнику. Круг рассматривал дело, поверял его спросом свидетелей и обвиняемого и выносил своё решение. Дела, превышавшие компетенцию станичных собраний (более серьёзные преступления), решались в сыскных начальствах.
Бывали случаи, когда стороны не соглашались на перемирие после решений станичного Круга, тогда «атаман и старики сами кланялись в ноги тяжущимся с просьбой помириться» и не выносить дело на суд «начальников». Это объяснялось тем, что станичники не хотели запятнать свою репутацию, чтобы об их станице шла дурная слава. Так было в первую треть XIX века. Но Положением 1835 года полномочия станичных судов были значительно ограничены. Им было оставлено право решать следующие вопросы:
«О неповиновении детей родителям и оскорбление их, о ссорах в семействе и с соседями, о лености, пьянстве, буйстве, распутстве, краже на сумму не свыше двадцати рублей серебром, о потраве чужого хлеба или сена, повреждении сада и тому подобном».
За эти правонарушения, в зависимости от их важности, общинам разрешалось применять: телесные наказания (битьё плетьми, насекой или розгами), денежные штрафы, аресты и другие исправительные меры. Гражданские иски разбирались в том случае, если их сумма не превышала 50 рублей серебром. Более важные вопросы рассматривались в сыскных или окружных начальствах. Туда же поступали дела граждан, несогласных с решением станичного Сбора. Однако, многие из ограничений, указанных в «Положении» 1835 года, на практике игнорировались и долгое время дело шло по-обычному и привычному порядку. Основных причин этому было две. Одна - в том, что станичные правления важным уголовным преступлением считали только убийство, о котором доносилось сыскному начальству. А другая - казаки считали выгодным судиться станичным судом, нежели иметь дело с начальствами, где всё тянулось долго и влекло большие затраты. Так что, Положение 1835 года лишь немного ограничило общественное право казаков в сфере судопроизводства и наказания. При этом многие вопросы остались нерешёнными.
Так, нечётко были определены границы власти и подчинения станичных атаманов и обществ Войсковому правлению и Войсковому дежурству, окружным органам власти и управления. Поэтому происходили постоянные столкновения станиц с вышестоящими властями за право широкого самоуправления против их административного произвола. Таким образом, факты свидетельствуют, что в общественной жизни станиц в первой половине XIX века сохранялись основные и главнейшие признаки широкого местного самоуправления.
Во 2 половине XIX века правительство более детально проработало систему местного казачьего самоуправления, призванную функционировать в строгом соответствии с установленными российскими законодательными нормами. Основным документом стало «Положение об общественном управлении станиц казачьих Войск». Этот проект был о рассмотрен в Государственном Совете и утверждён 1 июня 1891 года. 3 июня данное «Положение» было утверждено императором. «Положение» состояло из введения и 163 статей, сгруппированных в шести разделах. По этому документу общественное управление станиц включало в себя станичное и хуторское управления. Станичное общество состояло из лиц войскового сословия, числившихся в станице и принадлежавших ей поселениях. Управление в каждом станичном обществе состояло из станичного Сбора, станичного атамана, станичного правления и станичного суда. В станичный Сбор входили станичный атаман, его помощники (там, где их не было, - кандидаты), хуторские атаманы, судьи, казначей и казаки-домохозяева. В станицах, насчитывавших до 30 дворов, в Сборе участвовали все казаки. В тех станицах, где было от 30 до 300 дворов, на Сбор делегировались 30 выборных. В станицах, имевших более 300 дворов, в работе Сбора участвовало по одному выборному от 10 дворов. А в станицах, состоявших из 1 000 и более дворов, по решению областного, войскового или войскового хозяйственного правления число выборных могло быть не столь большим, но не менее 100 человек. Станичному Cбору предоставлялись большие полномочия по регулированию местных хозяйственных и иных вопросов, чётко определённые в его правах и обязанностях. Основными из них являлись:
- избрание членов станичного управления,
- открытие начальных училищ и кредитных учреждений,
- установление общественных запашек,
- распределение поземельного довольствия между всеми поселениями станицы,
- выдача хлебных или денежных ссуд нуждающимся,
- контроль за исправным снаряжением казаков на службу,
- исключение из станичного общества его членов и приём новых.
Главами местной исполнительной власти в станицах и хуторах являлись избираемые на Сборах станичные и хуторские атаманы. Они должны были следить за порядком в станичных юртах и осуществлять весьма широкий круг обязанностей по общественным и полицейским делам. Станичное правление состояло из станичного атамана, его помощников или кандидатов, станичного казначея и доверенных. В его ведении находились все дела данной станицы, а также местные хозяйственные и финансовые вопросы. Решение в правлении принималось простым большинством голосов, а при их равенстве решающим был голос атамана. В станичном правлении должно было вестись 13 основных актов делопроизводства (метрическая книга, книга приговоров станичного Сбора, ряд других книг, списков, инструкций, ведомостей). Станичный суд состоял из суда станичных судей, который существовал в каждой станице, и суда почётных судей (одного на две станицы). В состав суда станичных судей станичным сбором избирались от 4 до 12 членов из числа наиболее уважаемых казаков. В суд почётных судей избиралось от 3 до 6 человек.
Непосредственно в работе суда станичных судей участвовали только 3 его члена, один из которых избирался председателем. Остальные судьи считались запасными и исполняли свои обязанности поочерёдно. В компетенцию суда станичных судей входил разбор имущественных споров и тяжб, размеры которых не превышали 100 рублей, а также незначительных проступков (имущественные преступления, ущерб от которых не превышал 30 рублей, побои, оскорбления, пьянство, нарушения общественного порядка). Суд имел право налагать на виновных штраф до 6 рублей, подвергать их аресту на срок до 8 дней или приговаривать к общественным работам на этот же срок. При неоднократных нарушениях, допущенных одними и теми же лицами, на них мог налагаться штраф до 10 рублей или арест либо общественные работы до 12 дней. В хуторское общественное управление входили хуторской сбор и хуторской атаман. Оно образовывалось во всех казачьих поселениях, насчитывающих не менее 60 дворов и имевших своё земельное довольствие.
«Положение» также регламентировало порядок назначения и снятия со своих постов должностных лиц органов местного казачьего самоуправления (избираемых станичного атамана, его помощников или кандидатов, казначея, судей, доверенных станичного правления, табунных смотрителей, хуторского атамана, а также избираемых или нанимаемых смотрителей магазинов (складов), различных общественных учреждений, сторожей, писарей). Примечательно, что на пост станичного атамана в некоторых Войсках должно было выдвигаться несколько кандидатур (в Донском и Оренбургском Войске три, в Терском и Кубанском две), одну из которых утверждало вышестоящее начальство. Отдельный, пятый раздел данного «Положения» содержал нормы обеспечения исправного выхода казаков на действительную военную службу, исполнения ими земских и станичных повинностей.
По этим вопросам станичное общество несло коллективную ответственность, то есть существовал законодательно оформленный принцип так называемой круговой поруки. В последнем разделе говорилось об осуществлении надзора за станичным общественным управлением, который возлагался на атаманов отделов (округов), а высший - на областные, войсковые, войсковые хозяйственные правления и на войсковых наказных атаманов конкретного Войска.
Как видим, с 1891 года деятельность органов местного казачьего самоуправления, так же, как и органов высшего управления казачьими Войсками, подробно регламентировалась и достаточно пристально контролировалась соответствующими правительственными структурами. Таким образом, существовавшая система высшего управления и местного самоуправления в казачьих Войсках страны имела довольно стройную структуру, включавшую в себя управленческие органы всех уровней, отличавшуюся всесторонностью и функциональной эффективностью. Она охватывала практически все стороны жизни и деятельности Войск и их структурных элементов внутренней организации.
При этом данная система имела два управленческих поля, которые не просто были тесно взаимосвязаны, но даже как бы накладывались друг на друга, составляя при этом единый властно-управленческий комплекс. Во-первых, в нём присутствовали как гражданские, так и военные органы высшего управления Войск. Во-вторых, имелись все звенья управленческой вертикали и по гражданской, и по военной частям: верхние (Войско), средние (отдел, округ), нижние (станица). Причём, последний уровень местного казачьего самоуправления имел достаточно обширный спектр властных полномочий и весьма демократичные принципы формирования и функционирования. Ещё одной отличительной особенностью системы управления казачьих Войск было совмещение в ней, что являлось особенно характерным для казачьих Войск азиатской части России, гражданских губернских, военных окружных и собственно казачьих войсковых высших органов власти и управления.
Эти Войска (от Урала до Уссури) находились либо в подчинении высших должностных лиц административно-территориальных единиц, на которых они располагались (генерал-губернаторов, губернаторов), либо военных округов (командующих этими округами), либо и первых, и вторых одновременно и уж потом - высших должностных лиц собственно войсковой администрации (наказных атаманов). Примечательно, что зачастую все эти высшие посты занимало одно и то же лицо. Свои особенности (структуры и сферы деятельности) имели также и органы войсковой (войсковые управления, войсковые хозяйственные управления, войсковые правления), отдельской или окружной (соответствующие правления) и станичной (станичные правления) администрации.
Группа депутатов Государственной думы, назвавших себя «казачьей группой», в 1907 году представила для обсуждения разработанный ею законопроект о значительном видоизменении высшего войскового управления. В период работы этой Думы по настоянию казачьих депутатов ею была принята специальная рекомендация («пожелание») относительно расширения функций казачьего самоуправления. Данное «пожелание» правительство оставило без внимания, поскольку оно серьёзно умаляло прерогативы государства в области существовавшей системы высшего управления в казачьих Войсках. В 1909 году во время работы довольно редко созывавшегося Донского Войскового Съезда два его участника, А. А. Назаров и А. П. Леонов, неожиданно для организаторов и руководителей форума выступили с предложением восстановить форму и основные функции высшего органа казачьего самоуправления - Войскового Круга. Руководство Съезда сразу же поспешило дезавуировать данное заявление и приложило все усилия, чтобы не допустить его обсуждения. Однако реакция правительственных органов на это выступление не заставила себя ждать и была крайне негативной.
Александр Дзиковицкий.